重拾效率优势：督促程序的制度转向

当前，中国经济总体保持回复态势，经济政策重点将从以供给侧结构性改革为主转向供给侧和需求侧改革齐头并进，加快构建以内循环为主的新发展格局。督促程序的特点决定了它可以在债务快速清偿和资金迅速回笼方面大有可为，将大量不存在纠纷的债权追索案件从诉讼程序中分流出来，从而使债权人迅速、经济地实现债权，进而有助于市场秩序的维护和国民经济的发展。在这经济结构调整的关键时期，通过完善督促程序降低债务追偿的制度性成本，对促进资金流动、优化市场环境具有重要的意义。

过去很长时间，督促程序一直处于遇冷状态，与我国民商事案件数量持续高走的态势截然相反，这本身就是一个值得反思和检讨的问题。可不论是从程序本身的价值还是从它对案件分流的积极意义来说，督促程序都不应该被轻易放弃。已有理论研究中，学者们对督促程序遇冷的原因从内外两方面做出了全面剖析，认为原因主要在于当事人的权利义务配置失衡、支付令送达困难、以及法院排斥适用督促程序，但缺乏对制度本身的深入考察，尤其对制度本身的结构性矛盾认识不足。

督促程序的属性为诉讼性质还是非讼性质，学界一直颇有争议，围绕着督促程序的性质引发的争论，已然影响到督促程序的整体设计。主流观点认为这是一种非讼程序，也有不少观点认为它属于诉讼程序，并通过单方当事人诉讼程序、简易诉讼程序、略式诉讼程序等概念与普通诉讼程序相区分。

现阶段我国督促程序制度设计中仍保留有大量的诉讼因素，若不能有效消除，则督促程序的电子化程度仍将停留在司法辅助阶段。督促程序目前包含的诉讼因素中，首当其冲的就是对债权人申请的实质性审查。根据《民事诉讼法》第216条之规定，只有经审查确认债权债务关系明确、合法的，法院才发出支付令。而所谓债权债务关系明确，是指债权人与债务人之间的债权债务关系事实清楚、数额确定，双方并无实质争议，债务人对债权人有给付义务。所谓债权债务关系合法，是指引起债权债务关系发生的法律事实以及债权债务的内容都不违反法律的规定。明确性与合法性的审查显然不能自动化操作，只能人工干预，如此一来，督促程序的发出效率将大打折扣。所以笔者认为，在督促程序电子化的趋势下，与其对债务人的异议附加同等审查，以防止异议权的滥用，倒不如直接取消对债权人申请的同等审查，重新设定债权债务人之间的权利义务，彻底回归督促程序的非讼本质，与诉讼保持适当距离。其次，可以尝试在对特定地区的督促程序案件进行集中管辖，不仅能够从硬件建设方面进一步降低督促程序的成本，而且可以提高支付令处理的专业性。再者，我国在未来也应当进一步规范督促程序的申请，配合非讼程序形式审查的要求，仅对债权是否明确以及主张的利息是否超出法律规定等基本问题做简易审查，而不要求申请人提供其他证据资料。长远来看，督促程序的激活和电子化进程不是一蹴而就的，若能顺利回归非讼程序的制度定位，督促程序还将面临如何抵制债务人恶意异议的问题，尚需整体社会信用体系的健全。

在兼顾效率与公平的制度设计理念下，我国督促程序的制度设计过分偏重债务人权益的保障，将债权人陷入相对不利地位，而这正是督促程序遇冷的结构性原因。督促程序的电子化回应了制度在理念上对效率最大化的追求，并且因为督促程序本身不处理纠纷，整个过程相较于普通的督促程序快捷方便，用电脑等电子设备即可完成操作，避免了因为文书传递、数据计算等造成的时间上的耽搁，双向节约结案时间，提高程序进行过程中的正确率和时间效率。为了进一步发挥督促程序的应有作用，除了实践号召与配套制度的建设，必须从源头革新其制度设计的理念，适当增加督促程序与诉讼程序间的距离，以凸显督促程序在促进社会债务履行上的独立作用。